守護好“一湖四水 ”需法治保障

原標題：守護好“一湖四水”需法治保障

湘、資、沅、澧四水從東南到西北依次貫穿于湖南省境，匯于洞庭湖后導入長江。“一湖四水”猶如湖南體內的經絡，串起湖南的寸寸土地，其重要意義不言而喻。

湖南省委、省政府為推動長江經濟帶發展，出臺了系列舉措，“一湖四水”生態治理取得了一定成效。但應清醒認識到，因長期高負荷發展，“一湖四水”流域積累的環境污染和生態破壞問題依然比較復雜和突出。解決環境污染和生態破壞的問題，除技術、資金等支持外，還需要有強有力的法治保障。

健全水環境保護法律體系

現行涉水法律體系已基本形成但仍不健全。一是法律體系結構不平衡，缺少涉水的綜合性條例。二是內容不完善。比如有的地方局限于現行的法律進行管理，存在一個部門不上岸、一個部門不下水的弊端。

對此，筆者建議，要按照“一河一策”“一湖一規”的原則，以《湖南省環境保護條例》綜合性基本立法為頂層設計，以《湖南省水保護條例》綜合性單項立法為四梁八柱，以《湖南省湘江保護條例》和《湖南省洞庭湖保護條例》特定流域、湖泊綜合性立法為堅實基礎，構建湖南省一體化的水保護法律體系。

具體來說，要實行“兩個出臺”“兩個修訂”。“兩個出臺”是出臺《湖南省水保護條例》《湖南省洞庭湖保護條例》。《湖南省水保護條例》既涉及水污染防治，又涉及水資源保護，是綜和性立法。《湖南省洞庭湖保護條例》既涉及到生態保護，又涉及到綠色發展，是綜合性立法。“兩個修訂”是修訂《湖南省環境保護條例》和《湖南省湘江保護條例》。要在立法原則、管理體制和制度設計方面修改完善，從法治上解決“治水”綜合治理中的各種矛盾。

建立統一的綜合性監管機構

當前，對水的保護和管理最明顯的問題就是多元和分散管理，導致執法不統一、執法效果差。

一是行政管理分割。針對洞庭湖，湖南管理采用三市（岳陽、常德、益陽）一區（望城）管理模式，盡管湖南省發展與改革委員會設有洞庭湖生態經濟區發展處，但其職能仍有很大局限性。二是自然資源要素分散。湖南省現行的治水管理，均將江、河、湖等人為切割，把流域本該一體的水、漁、野生動植物、水域岸線等環境要素分散管理。各管理部門之間存在著明顯的職能重疊、交叉問題。

事實上，針對自然要素的系統性和整體性，河、湖、江建立統一的綜合性監管機構，國內外已經開始了探索。筆者建議，“一湖四水”應作為湖南省政府的下設機構，將分散在各行政區域、行政管理部門的生態環境保護職能乃至自然資源管理職能集于一體。這既可解決各行政區域執法不統一問題，又能解決資源分散管理、聯合執法難的問題。

探索建立專門化司法機制

由于生態系統具有整體性、跨行政區域性的典型特征，傳統的以消極司法為理念、以行政區劃為管轄基準、以三大訴訟分離審理為模式的司法制度難以在相關案件處理中發揮有效作用。2015年以來，湖南省高級人民法院結合河長制的推行，在“一湖四水”均設立專門環境資源法庭，邁出了跨行政區域環境案件集中管轄第一步。但目前這種設置仍面臨一些問題，如財政支出與機構建制上的依附性，有損“一湖四水”環境資源法庭司法裁判的獨立性。

筆者建議，改財政支出及人事任免的橫向管理模式為縱向管理，即垂直管理模式。“一湖四水”的環境資源法庭人財物的供應權與決定權由湖南省高級人民法院統一管理。同時，要嚴格法官錄用制度、建立法官職務保障及待遇保障制度、淡化法院系統內的行政化，建立環境資源法官的獨立保障機制。在條件成熟時，探索設立“一湖四水”的環境資源法院。

作者系湖南省生態環境保護法治研究中心首席專家、湖南師范大學教授。本文系國家社科基金重點項目“流域一體化治理的法律機制研究（15AZD067）”的階段性成果。（李愛年）