完善環境空間治理規則

習近平總書記強調，要“統籌山水林田湖草系統治理，優化國土空間開發格局，調整區域產業布局，發展清潔生產，推進綠色發展”。不久前，自然資源部辦公廳印發《關于加強國土空間規劃監督管理的通知》，提出對國土空間規劃實行全周期管理，此舉將有助于進一步完善我國環境空間的治理規則。

國土空間的規劃與開發對各個領域都會產生巨大影響，對環境治理和生態保護尤其如此，因此有必要將空間治理規則納入現代環境治理體系。中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》提出，“著眼環境質量改善，合理設定約束性和預期性目標，納入國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃以及相關專項規劃。”相關要求以彰顯國土空間的多元價值為前提，以實現山水林田湖草綜合治理和國土綜合整治為任務，以形成新時代環境治理的空間結構為目標，對于構建現代環境治理體系、推動生態文明建設具有重要意義。

之所以要在現代環境治理體系中增設空間治理機制，為的就是補短板、堵漏洞。在以環境要素為對象，分別制定治理規則的立法思路下，我國已經制定了多部與生態環境保護相關的法律以及大量的法規、規章。但與此同時，一定程度也存在著制度“碎片化”的問題。比如，流域管理制度、區域聯防聯控制度、地區間橫向生態補償制度等，雖在不同程度上涉及空間問題，但不夠協調統一。這就需要在治理理念上體現生態環境的系統性，在治理體系中回應環境要素之間的關聯性。

重視環境空間治理，是由國土空間兼具自然屬性與社會屬性的特點決定的。國土空間由水、土壤、大氣等環境要素構成，首先具有自然屬性。現行環境法律法規主要是為國土空間內單一、具體的環境要素治理提供依據，卻很少為各種要素交織所形成的靜態秩序與動態關系提供治理規則。其次，國土空間具有社會性。國家在尊重國土空間具有多重價值的基礎上，按照空間的功能和價值差異，將其劃分為城市空間、農業空間、生態空間和其他空間。這就決定了不同空間治理，須根據空間單元的社會屬性及特點制定相應規范。在這個意義上，為以提供生態產品、生態服務為主體功能的國土空間建立專門的空間治理機制，尤為重要。

“山水林田湖草是一個生命共同體”這一重要論斷，為創新空間治理規則、完善環境治理體系提供了依據和原則。以此為指引，一方面需要系統梳理現行環境保護單行法，矯正單行法只規范單一環境要素的不足，為單行法創設內部協調機制；另一方面，正在制定和修改的自然保護地法律法規，比如自然保護地法、國家公園法、自然保護區條例等，也需要在具體內容層面突出不同類型自然保護地中自然資源、生態系統的價值位序，及其特定的空間結構。秉持系統、整體觀念，才能打造環境空間治理的規則體系。

完善環境空間治理規則，是對我國構建現代環境治理體系提出的新命題、新任務。隨著相應的制度規范和法治環境逐步完善，我國在環境治理和生態保護領域將獲得更有力的抓手。各方共同努力，筑牢生態文明的法治基礎，我們定能守護好綠水青山，建設好我們的美麗家園。

（作者為福建省中國特色社會主義理論體系研究中心特約研究員、華僑大學教授）

《 人民日報 》（ 2020年07月27日 05 版）