“錢等項目”到“項目等錢”：基建投資高增長漸行漸遠

　　“以前是錢等項目，現(xiàn)在是項目等錢。”賈仲國（化名）如是感慨。賈仲國是中部某省會城市城投公司的城建部門負責人，長期從事投融資工作。他解釋稱，以前城投公司背靠政府信用可以無限融資不缺錢，而現(xiàn)在即便有項目可能也難以融資，甚至一些項目還要被裁撤。

　　這個時間點的劃分大致以2017年5月為界，當時六部委聯(lián)合下發(fā)財預50號文規(guī)范政府融資，至今已兩年有余。其間偶爾邊際放松，但嚴監(jiān)管一直持續(xù)。2018年8月，隱性債務意見和問責辦法下發(fā)，債務管控空前嚴厲。

　　“剛開始還憧憬著政策會大幅放松，像原來2010年、2014年一樣。但是現(xiàn)在看，這次決心下得很大，隱性債務的處理不會再走回頭路。”賈仲國說。

　　基建投資增速由此逐步下行。Wind數(shù)據(jù)顯示，基建投資增速從2017年的20%驟降至2018年的不足10%，2019年則低于5%。最近的數(shù)據(jù)顯示，1-5月基建投資增速僅有4%，環(huán)比回落0.4個百分點。

　　近期鐵礦石價格大漲，部分市場機構(gòu)將其和基建復蘇的預期聯(lián)系起來。不過21世紀經(jīng)濟報道記者多方采訪了解到，近期專項債可作資本金等措施將對基建投資有所支撐，但此前隱性債務支撐的基建投資下降得更快，而后者超過前者，基建投資難以恢復到此前的高位。

　　政府性融資亦牽涉到各類金融機構(gòu)，其中尤以國開行、農(nóng)發(fā)行為主。以往的交易結(jié)構(gòu)設計中，這類融資總是綁定政府信用，但嚴監(jiān)管下這類結(jié)構(gòu)明顯違規(guī)，新的模式亦需探索。“這必然有陣痛。”國開行西部某省分行信貸部人士坦言。

　　嚴控項目端

　　國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，基建投資占到固定資產(chǎn)投資的27%，是逆周期宏觀調(diào)控的重要力量。大凡遇到經(jīng)濟下行壓力加大等情形，政府總是祭出基建投資穩(wěn)增長，地方政府融資平臺和國開行則擔當“急先鋒”。

　　近期雖然經(jīng)濟下行壓力加大，但對融資平臺的管控并未放松。這背后則是隱性債務風險的高企。多個研究機構(gòu)的數(shù)據(jù)顯示，地方政府隱性債務規(guī)模約是政府債務的3倍。因此，這一輪的債務嚴監(jiān)管罕見地從資金端和項目端入手，尤其對項目端的嚴監(jiān)管起到了釜底抽薪的作用。

　　華南某省一地級市財政局人士介紹，因為當?shù)仉[性債務規(guī)模較大，2018年以來政府性投資項目大規(guī)模調(diào)、停、緩、撤，該市基建投資增速持續(xù)下滑，今年上半年增速甚至是負的。

　　江蘇某地市農(nóng)發(fā)行信貸業(yè)務主管表示，目前看不到基建大面積起來的情況。當?shù)卣�府債務�?guī)模較大，在全省排前三，地方政府還本付息壓力較大。除了水環(huán)境治理等民生性項目外，其他項目全停了。“所做的融資，大部分也是用于借新還舊”。

　　賈仲國介紹稱，由于基礎設施的完善以及隱性債務的從嚴管控，當?shù)匦略龌�建項目主要是重大項目（比如地鐵）以及經(jīng)營性項目，一些投資規(guī)模小的項目已被裁撤。“總體上看，傳統(tǒng)城建項目規(guī)模在往下走。”

　　湖北某縣級市城投公司人士介紹，今年基建投資規(guī)模有所增長，主要因為城區(qū)污水整治和污水處理廠提標改造。此外，想辦法將項目包裝出現(xiàn)金流，比如該公司幫當?shù)貙W校代建了食堂，然后將食堂租給學校收取租金收入，以此向金融機構(gòu)融資。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者了解到，基層政府在向上級報項目時，首先需明確資金來源。如果是公益性項目，需要詳細說明每年從財政預算中能夠拿出多少資金用于項目建設，并聲明不會增加隱性債務。

　　在賈仲國看來，這樣操作主要讓地方政府重視項目的可行性。“年初《焦點訪談》特別報道了貴州某地一個項目的爛尾情況，我理解主要是想傳達出地方不是不可以上項目，但是要和自身財力匹配，項目的可行性更重要。”

　　記者了解到，地方上還通過創(chuàng)設補短板重大項目清單和必要存量隱性債務在建項目清單來穩(wěn)投資，但這一規(guī)模并不高。此外，亦需金融機構(gòu)的資金支持。

　　投融資難題

　　基建項目的投融資中，資本金主要來源于地方政府財政資金，而其他仍需要通過金融機構(gòu)融資。

　　華北地區(qū)某財政局債務辦人士表示，今年新增項目主要是污水處理等民生類項目，資金上主要爭取中央預算內(nèi)投資，融資主要通過地方政府債券。“其他類型的融資有增加隱性債務的嫌疑，誰還敢？”

　　今年來，在財政收入及賣地收入增速放緩的背景下，地方政府的資本金壓力尤其明顯。賈仲國介紹：“我們賣地收入的10%-20%會投入到項目，今年在加快賣地。”此外，專項債可做重大項目資本金可緩解資本金壓力，地方層面亦期待資本金比例進一步下調(diào)。

　　融資方面，各類金融機構(gòu)都有參與。2009年“四萬億”投資后，商業(yè)銀行大規(guī)模介入融資平臺業(yè)務。不過從存量上看，這類業(yè)務仍以國開行和農(nóng)發(fā)行為主。

　　“去年隱性債務認定時，棚改貸款被認定為隱性債務。”農(nóng)發(fā)行中部省份一信貸人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，“對于已審批但未發(fā)放的棚改貸款，一些地方政府已經(jīng)不要了。新增的棚改貸款只能投向收入能覆蓋融資的項目，但收入能平衡融資的項目非常少，所以今年整體的棚改貸款投放很少。”

　　在棚改貸款降低的情況下，國開行和農(nóng)發(fā)行亦需找到新的業(yè)務投向，同時還需避免增加隱性債務。

　　21世紀經(jīng)濟報道記者獲得的文件顯示，2017年6月受地方政府融資政策收緊影響，山東暫停了水利建設PSL項目申報工作。不過今年4月山東重啟了這項工作，但對借貸條件要求較為嚴格。首先要求借款人實現(xiàn)盈利且借款人資產(chǎn)負債率不得超過75%。其次項目收益要求能夠?qū)�貸款本息實現(xiàn)覆蓋。

　　“項目倒也不缺，但是很難做起來。如果新增隱性債務將會被問責，這是一個巨大的風險。所以我們對政府類項目都比較謹慎，只做一些收益能覆蓋本息的項目，但收益從何而來是個大問題。” 農(nóng)發(fā)行西部省份信貸部門人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示。

　　7月初，浙江省發(fā)改委和浙江國開行下發(fā)通知稱，對符合“一帶一路”、國際產(chǎn)能及裝備制造、生態(tài)環(huán)保、地下管廊、科技創(chuàng)新及研發(fā)、清潔能源、集成電路和配套產(chǎn)業(yè)等領域抵押補充貸款資金（PSL） 運用標準的項目，給予低成本資金支持。

　　這意味著PSL支持范圍將從棚改拓寬到更多領域，已不止于基建。“（前述）部分領域以前也有PSL支持，但規(guī)模不多。” 前述國開行西部某省分行信貸部人士稱。

　　“穿透來看，以往金融機構(gòu)政府性業(yè)務都綁定了政府信用。現(xiàn)在城投公司信用由政府信用轉(zhuǎn)為企業(yè)信用的環(huán)境下，這類業(yè)務結(jié)構(gòu)和交易模式必然要調(diào)整。”賈仲國說。

　　（21世紀經(jīng)濟報道 楊志錦 編輯：張星）