美擬再退約重創國際軍控體系

綜合外媒報道，美國務院5月21日發表聲明稱，鑒于莫斯科方面長期存在“違約”行為，美將向《開放天空條約》各締約國遞交退約決定通知，并正式進入為期半年的退約過渡期。與此同時，美國總統特朗普聲稱，倘若俄方“恢復遵守條約規定”，不排除美方重新履約或達成一份新協議的可能。考慮到美此前已相繼退出一系列關乎國際軍控穩定的重要條約，美此舉不但將進一步惡化美俄關系，還將增大跨大西洋伙伴關系裂痕，維護全球戰略穩定的軍控體系也將遭受重大打擊。

指責俄“違約”理由不成立

作為后冷戰時代建立戰略互信的一項重大舉措，歐洲安全與合作組織27個成員國于1992年在芬蘭首都赫爾辛基簽署《開放天空條約》。截至目前，該條約締約國已擴大至34個。作為主導國際軍控體系及未來走向的兩個關鍵國家，美國和俄羅斯分別于1993年和2001年加入該條約，并推動該條約于2002年正式生效。根據條約規定，締約國可對其他締約國的全部領土進行空中非武裝偵察，以便對對方執行國際軍控條約情況予以監督核查。此外，在對締約國領土進行觀察飛行的過程中，被觀察方只能基于飛行安全原因對行動進行限制，但不能以國家安全為由予以拒絕。

對這一具有提升國家間軍事透明度、降低沖突風險等級等進步意義的條約，美政府卻以俄“違約”為由，執意單方面退約。美方認為，俄方曾對美機在加里寧格勒上空的飛行區域和時長加以限制，并在2019年拒絕美、加兩國對其大規模軍演采取聯合偵察行動。

事實上，美方也曾在2016年限制俄對其位于夏威夷和阿拉斯加相關軍事目標的飛行偵察活動。另據統計顯示，自條約生效以來，美俄互派偵察機飛越對方軍事目標次數比約為200∶70，美方占據絕對優勢。美指責俄“違約”無非是在為自身退約尋找借口。

陷入多方質疑

作為在國際軍控領域秉持“美國優先”理念和單邊主義傾向的最新例證，美政府在事先未與主要締約國充分協商與溝通的情況下執意退約，造成的負面政治外溢效應難以估量。

首先，美國會兩黨圍繞退約形成對立陣營，政治極化現象更加明顯。以參議院軍事委員會成員湯姆·科頓為代表的共和黨議員為退約開脫，稱支撐條約的技術因素已不復存在，美無需再為“過時條約”浪費資源。以眾議院軍事委員會主席亞當·史密斯和外交事務委員會主席恩格爾為代表的民主黨議員指責白宮行為“短視且不合理”，違反2020財年國防授權法案，要求政府對此作出解釋。

其次，俄國內掀起新一輪討美聲浪，美俄戰略穩定面臨系統性崩塌風險。俄副外長格魯什科表示，美退約是對歐洲軍事安全體系的又一沉重打擊。俄外交部防擴散與軍備控制司負責人葉爾馬科夫指出，退約符合特朗普當局破壞軍控條約總路線的一貫做法。俄國家杜馬國際事務委員會主席斯盧茨基認為，一旦美方最終決定退約，俄方將采取適當舉措以維護國家安全。目前看來，繼美政府于去年8月正式單方面退出《中導條約》后，即將于明年2月到期的《新削減戰略武器條約》成為維持美俄戰略穩定的唯一支柱。鑒于美政府“退約成風”的蠻橫做法，雙方續簽條約的前景變得更加晦暗不明。

最后，歐洲盟友對美疑慮加深，美國際聲望進一步受損。歐盟外交與安全政策高級代表博雷利表示，作為構建信任與安全的重要舉措，條約對歐洲和全球安全穩定至關重要，呼吁美方重新考慮退約決定。比利時、芬蘭、意大利等歐洲十國發表聯合聲明，稱條約是建立信任框架的重要組成部分，有利于改善跨大西洋區域的軍事透明度和安全形勢，并將繼續執行該條約。德國外長海科·馬斯對美方的決定深表遺憾，并聯合法、英、波等國向美施壓，試圖扭轉其既有立場。對此，美國防部近期表示，將在退約后研究向盟友提供俄領土圖片的替代措施。鑒于歐洲多數國家在空中偵察能力上的局限性，美提供的補償方案可謂“杯水車薪”，歐洲盟友的離心傾向恐將伴隨其“戰略自主”計劃的實施而加劇。

退約的背后

近年來，特朗普政府在國際軍控領域自編、自導、自演了一幕幕“退約大戲”，其引發的“多米諾骨牌效應”恐將持續并將深刻影響全球戰略穩定與安全走勢。具體看，美執意退出《開放天空條約》主要有以下幾點考量。

其一，基于成本與收益評估，認為維持條約的實際意義不大。美方認為，條約對飛行高度和飛行載具的嚴格限定以及被觀察方在地面采取的掩護與偽裝措施，致使飛行偵察的軍事價值嚴重縮水。伴隨陸海空天一體化偵察手段的發展，尤其是航天偵察能力的躍升，美可憑借其他手段獲取關于對手軍事目標的高價值信息。

其二，軟硬兼施、拉打結合，為美俄削減戰略武器談判鋪路。一方面，美借口俄“違約”，在向其極限施壓的同時，刻意將自身包裝成“被侵權方”，企圖塑造于己有利的外部輿論環境。另一方面，利用俄希望與美續簽《新削減戰略武器條約》的心理，向俄方釋放談判信號，并通過全政府模式組建專業化談判團隊，以期獲得戰略主動。

其三，擺脫條約束縛，贏得針對主要競爭對手的軍事優勢。美一系列退約行為的背后，是美以“美國例外論”和“美國優先”理念為牽引，漸次突破傳統條約機制束縛，憑借自身享有的技術優勢，尋求針對主要對手的單方面軍事優勢。

總而言之，美政府如此頻繁的退約行為，不但有違自身安全利益，加速盟友對美離心傾向，更可能激化大國間的常規甚至是核軍備競賽，國際軍控體系面臨的結構性矛盾將更加突出。