三部配套規章公布施行統一反壟斷執法模式 細化互聯網壟斷認定標準

　　●　9月1日,由國家市場監管總局制定的3部反壟斷法配套行政規章《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》正式落地施行

　　●　《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》充分考慮了新經濟行業的特殊性,也體現了包容審慎的監管原則。在市場支配地位認定方面,暫行規定吸收了對互聯網行業競爭特點、用戶數量、網絡效應、掌握和處理數據能力等考慮因素,擺脫了傳統分析路徑依賴,以更加科學的標尺評估企業的市場控制力

　　●　3部配套行政規章實現了我國反壟斷執法機構整合后,反壟斷法律制度的統一、細化和優化,是在反壟斷法修訂之前我國主要反壟斷法律制度的最新和最重要的發展,這對于加強我國新形勢下的反壟斷執法工作意義重大

　　9月1日,由國家市場監管總局制定的3部反壟斷法配套行政規章《禁止壟斷協議暫行規定》《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》《制止濫用行政權力排除、限制競爭行為暫行規定》(以下簡稱三規章)正式落地施行。

　　反壟斷法實施11年來,法治建設取得顯著成效,目前已經形成以反壟斷法為核心,由1件行政法規、5件國務院反壟斷委員會指南、8件部門規章、15件規范性文件構成的反壟斷法律體系。

　　此次實施的三規章在業界獲得高度期許,認為這是機構改革后,配合統一反壟斷執法程序、標準和尺度而出臺的重要行政規章,為反壟斷法有效實施和依法行政提供了有力的制度保障,在反壟斷法治建設中具有里程碑的意義。尤其值得注意的是,《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》對于互聯網經濟在市場壟斷行為方面的認定標準、市場支配地位認定等難點問題,都作出了明確規定。

　　三駕馬車模式結束政策規章趨于統一

　　2018年4月10日,隨著國家市場監管總局正式對外掛牌,原先分散于原國家工商總局、商務部和國家發改委的反壟斷執法工作,統一歸屬于市場監管總局,在反壟斷執法領域執行了10年的“三駕馬車”并駕齊驅模式宣告結束。

　　機構整合并非一蹴而就,反壟斷執法工作所涉及的各種執法體系和工作環節都必須整合歸一,尤其是政策規章的統一。

　　對于三規章出臺的背景,國家市場監管總局反壟斷局局長吳振國在新聞發布會上介紹說,是“為全面貫徹落實黨的十九大‘打破行政性壟斷,防止市場壟斷’要求,貫徹落實黨和國家機構改革進一步加強和優化政府反壟斷職責要求,推進實現全面融合、深度融合”。

　　上海交通大學法學院教授、國務院反壟斷委員會專家咨詢組成員王先林告訴《法制日報》記者,在機構改革前,反壟斷執法模式是分散不統一的。國家發改委對省級價格主管部門的反價格壟斷執法授權,采取“一般工作指示”等概括或者整體授權模式,而原國家工商總局對省級工商行政管理部門反壟斷執法授權,則采取個案授權模式。

　　執法模式的不統一,勢必會在具體反壟斷執法過程中造成諸多分歧。在此次三部規章中,明確了中央和省兩級執法機構的執法機制,國家市場監管總局負責查處跨省的、案情較為復雜或者在全國有重大影響的,以及有必要直接查處的案件,而省級市場監管部門負責本行政區域內的反壟斷執法工作。

　　“通過制定統一的反壟斷執法規則,解決了原來三家反壟斷執法機構存在的職能交叉問題,即‘三龍治水’存在的弊端。”中央民族大學法學院教授陳群峰認為,中央省級兩級機構職能劃分后,既有利于強化反壟斷執法職能,提高地方開展反壟斷執法積極性,同時也能確保反壟斷執法統一性與權威性,而且三規章均建立了備案、報告及監督制度,有利于構建高效、統一、權威的符合中國國情的反壟斷執法體系。

　　細化壟斷認定標準體現包容審慎原則

　　近年來,互聯網行業競爭日趨激烈,從2010年開始的3Q大戰,到今年家電廠商格蘭仕指責天貓強迫商家在“天貓和拼多多中二選一”,無不彰顯著互聯網市場壟斷問題越來越棘手,其中市場支配地位的認定難度最高。

　　曾代理我國首例行政壟斷訴訟案件的北京大成律師事務所律師魏士廩認為,截至目前,我國還沒有產生一起互聯網領域的反壟斷行政執法查處案例,司法領域倒是產生了相關民事訴訟,比如騰訊與360之間的案件。司法裁判的產生,使得反壟斷執法在互聯網領域的執法更加趨于謹慎。

　　王先林坦言,互聯網是數字經濟的龍頭,具有不同于傳統經濟的一些特點,例如快捷性、高滲透性、邊際效益遞增性等。這些特點給反壟斷執法帶來了新的挑戰,比如雙邊平臺運作模式、限制交易行為等的違法性如何認定,在法律業內爭議性很大。

　　《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》第十一條通過列舉的立法方式,明確了認定互聯網等新經濟業態經營者具有市場支配地位的特殊考慮因素,即可以考慮相關行業競爭特點、經營模式、用戶數量、網絡效應、鎖定效應、技術特性、市場創新、掌握和處理相關數據的能力,及經營者在關聯市場的市場力量等因素；同時明確了市場份額認定的標準,除銷售金額、銷售數量外,還包括其他指標。

　　國務院反壟斷委員會專家咨詢組副組長、對外經濟貿易大學教授黃勇認為,這份暫行規定充分考慮了新經濟行業的特殊性,也體現了包容審慎的監管原則。在市場支配地位認定方面,暫行規定吸收了對互聯網行業競爭特點、用戶數量、網絡效應、掌握和處理數據能力等考慮因素,擺脫了傳統分析路徑依賴,以更加科學的標尺評估企業的市場控制力。

　　基于對互聯網等新經濟業態特殊性的考慮,《禁止濫用市場支配地位行為暫行規定》第十五條規定了認定經營者以低于成本的價格銷售商品特殊情形,其中涉及互聯網等新經濟業態中的免費模式,應當綜合考慮經營者提供的免費商品以及相關收費商品等情況。

　　黃勇認為,此舉體現了埃文斯、梯若爾等經濟學家“雙邊市場”理論在反壟斷經濟學中的應用,對低于成本銷售行為,主張綜合分析互聯網等新經濟業態中的免費模式,統籌考量免費商品和收費商品相關具體情況,這與歐美等司法轄區執法機構在互聯網領域案件中的做法保持了一致。

　　統一減免處罰標準明確重要證據含義

　　2018年12月,國家市場監管總局下發通知,對省級市場監管部門除經營者集中審查以外的所有反壟斷執法進行了統一授權,以加強對地方反壟斷執法的指導和監督,統一執法的程序、標準和尺度。

　　此次出臺的三規章更以部門立法的形式加以確認,其中最有代表性的就是對“減免處罰”等執法標準的統一。

　　壟斷協議的一個重要特點是往往難以被發現和取證,同時,從事壟斷協議行為要面臨嚴厲的處罰,經營者為躲避執法機構的查處,其協議的形態更加隱秘以及采取規避的方式趨向多元化,這使得執法機構對壟斷協議的調查取證非常困難。

　　據王先林介紹,反壟斷執法中的減免處罰實際上涉及的是反壟斷法第四十六條第二款規定的寬大(寬恕)制度。它產生于美國,已被證明是有效分化瓦解壟斷聯盟、獲取壟斷協議證據的重要舉措,因而近些年被很多國家引進。

　　據了解,反壟斷法規定的寬大制度比較籠統,原來的《工商行政管理機關禁止壟斷協議行為的規定》第十一條、十二條和《反價格壟斷行政執法程序規定》第十四條雖然分別作了細化,但規定又不完全一致。

　　而此次出臺的《禁止壟斷協議暫行規定》第三十三條、三十四條對此進行了統一細化,明確了反壟斷執法機構,對于主動向反壟斷執法機構報告、達成壟斷協議的有關情況并提供重要證據的經營者,可以酌情減輕或者免除處罰的遞減標準,即對于第一個申請寬大者,反壟斷執法機構可以免除處罰或者按照不低于百分之八十的幅度減輕罰款；對于第二個申請寬大者,可以按照百分之三十至百分之五十的幅度減輕罰款；對于第三個申請寬大者,可以按照百分之二十至百分之三十的幅度減輕罰款。

　　陳群峰認為,《禁止壟斷協議暫行規定》明確“重要證據”的含義,規定處罰減免梯度比例,給經營者明確預期,鼓勵涉嫌違法者盡早提出寬大申請,這對于及時發現壟斷協議違法行為、節約反壟斷執法資源、有效維護市場公平競爭具有重要意義。

　　暫行規定有待完善反壟斷法修訂在即

　　今年是我國反壟斷法頒布的第11年,反壟斷執法工作也取得了令人矚目的成就。

　　根據市場監管總局披露的數據顯示,截至目前,我國審結經營者集中案件2792件,交易總金額超過50萬億元,其中附條件批準41件,禁止2件；查處壟斷協議案件179件,濫用市場支配地位案件61件,累計罰款金額超過120億元；查處濫用行政權力排除限制競爭案件229件,有力保護了市場公平競爭,促進全國統一開放、競爭有序市場體系的建設。

　　然而,11年過去了,我國反壟斷工作面臨許多新的變化和挑戰,比如互聯網經濟等新經濟模式給反壟斷執法工作帶來的各種新問題；“三駕馬車”反壟斷執法機構的整合帶來的頂層決策的統一需求；隨著公平競爭審查制度在各地各部門的深入推進,也需要及時地在反壟斷法中集中體現等等。

　　因此,對于上述三規章的落地施行,業內專家分析認為,這是反壟斷法修法動作的一個“先行軍”。

　　“反壟斷實施11年來存在不少的問題,既涉及實施過程中的問題,也涉及法律制度本身的問題。法律本身的問題從根本上來說需要通過修法來解決,目前這方面的工作已經列入國家有關立法計劃,但肯定不是在很短的時間內就能完成。”王先林說。

　　王先林認為,當務之急是使得目前的相關配套規章盡快統一和完善,尤其是在2018年實現了我國反壟斷執法機構“三合一”的背景下,因此這三部新的配套規章實現了我國反壟斷執法機構整合后,反壟斷法律制度的統一、細化和優化,是在反壟斷法修訂之前我國主要反壟斷法律制度的最新和最重要的發展,這對于加強我國新形勢下的反壟斷執法工作意義重大。

　　采訪中,魏士廩認為,十年反壟斷執法中爭議最大的一個問題就是如何認定縱向壟斷協議,因為這在行政執法和司法裁判中的認定標準并不一致。當然,目前出臺的三個暫行規定只是部門規章,解決的只是行政執法的問題,并不能解決司法的問題,這只能留待今后反壟斷法修改來解決。

　　《法制日報》記者注意到,除了“經營者集中”,此次出臺的三規章對于其他3種壟斷行為都作出了詳細規定,為反壟斷執法提供了明確的操作細則。經營者集中審查業務相對獨立,規章也已經完善,因此此次并未出臺相關配套規章。

　　8月30日的新聞發布會上,反壟斷局局長吳振國披露了今后反壟斷執法機構的工作重點,就是大力推進原料藥、汽車、乳粉、建材、日用消費品等民生領域反壟斷執法,開展公用事業領域壟斷行為專項整治,查處交通、醫療、電力、教育、金融、保險等民生領域的濫用行政權力排除、限制競爭案件,著力解決人民群眾的難點痛點問題,增強人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。與此同時,還將致力于營造市場化、法治化、國際化的營商環境。（記者　萬靜）